今年8月31日，國家食藥總局發(fā)布《食品生產(chǎn)許可管理辦法》與《食品經(jīng)營許可管理辦法》，均自10月1日起實施。兩辦法與原質(zhì)檢、工商總局對應(yīng)的規(guī)章相比，均有不少創(chuàng)新。但所有創(chuàng)新，必須基于依法、進(jìn)步的思想，以可看得見的管理效益和社會效益為預(yù)期，并經(jīng)得起實踐檢驗，否則就有嘩眾取寵的嫌疑，甚至陷入進(jìn)退維谷的境地。當(dāng)然，這不是筆者議論的主題。本人不曾從事過食品監(jiān)管，對兩辦法的條文不求甚解，但通讀全文有幾點疑惑如噎喉中。

    一、監(jiān)管人員上證（上墻）制度。

    今年6月下發(fā)的《關(guān)于對取消和下放行政審批事項加強(qiáng)事中事后監(jiān)管意見》中提出，食品藥品許可證件上標(biāo)注許可事項責(zé)任人、日常監(jiān)管責(zé)任人的姓名后，基層嘩然一片、噓聲一片。這次兩辦法沿襲了該文件的精神，以規(guī)章形式明確了許可簽發(fā)人、日常監(jiān)管人員上證（上墻）制度。關(guān)于對這一制度的評論已有很多，個人只從行政許可角度談幾點質(zhì)疑：

    1、適當(dāng)性。

    行政許可是行政機(jī)關(guān)外部管理事項，是基于許可相對人申請而作出的行為。許可證件是行政許可結(jié)果的書面憑證，是對申請人行政許可申請的應(yīng)答，因此所登載的內(nèi)容應(yīng)與申請的許可事項對應(yīng)為原則。日常監(jiān)管人員是否屬于行政許可事項？答案顯然是否定的，那只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理的分工問題，并非申請人申請的范圍。將內(nèi)部管理事項借助外部文書加以表達(dá)，有“竊取”許可證功能之嫌，其適當(dāng)性就值得商榷。從兩辦法的規(guī)定看，這個制度會增加對被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動額外的干擾。

    2、誰該上證（上墻）？

    兩辦法指的日常監(jiān)管人員，到底是一個人還是一個群體？根據(jù)相關(guān)條文，日常監(jiān)管人員是指負(fù)責(zé)對食品生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行日常監(jiān)管的工作人員，承擔(dān)對所管轄的食品生產(chǎn)經(jīng)營者實施全覆蓋檢查的職責(zé)。因此日常監(jiān)管人員無疑是一個群體。既然是一群人，那么所有相關(guān)人的姓名都應(yīng)上證（上墻）才顯真實和公平。如果只打一個人姓名，老百姓是否可以質(zhì)疑發(fā)證機(jī)關(guān)隱匿其他人員、信息不夠公開呢？但許可證不是人員花名冊，容不下一堆的大名。所以法規(guī)文件中應(yīng)該寫成日常監(jiān)管者代表才對。但誰是監(jiān)管者代表呢？應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人吧。這一點是萬萬不能點破的，否則這個制度的執(zhí)行將會打水漂。如果臨時工可以，我看全國清一色都會打上最年輕的臨時工的姓名。如果一定要從網(wǎng)格化監(jiān)管的角度去解釋（總局十分推崇網(wǎng)格化監(jiān)管。殊不知網(wǎng)格化監(jiān)管尚在探索之中，是一種利弊各半的監(jiān)管機(jī)制，目前在基層盛行是無奈的選擇，若將之視為食藥監(jiān)管之主流那就意味著去專業(yè)化），這個制度將撕裂行政監(jiān)管的整體性和協(xié)調(diào)性，徹底讓食藥監(jiān)管碎片化。一線執(zhí)法人員唯有逃離崗位消極避險，即使無奈留守一線崗位，自己陣地尚不安穩(wěn)，哪管“他人地上霜”是很正常的心理反應(yīng)。

    3、目的何在？

    兩辦法沒有明確。總局在《關(guān)于對取消和下放行政審批事項加強(qiáng)事中事后監(jiān)管意見》中表示這一做法的目的是“接受社會監(jiān)督”。但基層人員的感受不是接受“社會監(jiān)督”，而是接受“體制的監(jiān)督”，上層擔(dān)心基層懶政、惰政啊。接受社會監(jiān)督的應(yīng)該是行政機(jī)關(guān)全部人員的行為，突出上證（上墻）人員個人有轉(zhuǎn)移視線的嫌疑。未發(fā)生責(zé)任事故而先定好責(zé)任人，本想體現(xiàn)“最嚴(yán)肅的追責(zé)”讓人感覺一點也不嚴(yán)肅。相反，作為被許可人，他并不領(lǐng)這份“情”，他的第一感覺是這樣的：“許可證批給你了，你得守規(guī)矩啊。你看許可證上還有監(jiān)管人，他會盯著你的。”感覺之后便是“呵呵”。許可證上打了個名字就能強(qiáng)化社會監(jiān)督，這太看不起國民的智商。信息化的時代，只要你愿意公開的信息，都有有效、便捷的途徑。監(jiān)管人員的姓名、年齡、婚姻、嗜好，在行政機(jī)關(guān)門戶網(wǎng)站上要寫多少就可多少，非得將姓名擠在臉蛋大小的許可證上，不言而喻就唯獨成了“責(zé)任”的符號。期盼上層盡快出臺“食品藥品監(jiān)管工作免責(zé)辦法”，以對沖這一制度的心理沖擊。

    4、后遺癥。

    體制內(nèi)部的后遺癥這里不說。這種制度設(shè)計下，一個監(jiān)管人員肯定會出現(xiàn)在數(shù)十張甚至數(shù)百張許可證上。那么崗位調(diào)整后咋辦呢？兩辦法說，可以通過簽章的方式在許可證上變更。怎么簽章呢？這個制度的目的是要責(zé)任人上墻接受社會監(jiān)督，許可證正本不變更恐怕難以實現(xiàn)監(jiān)督效果（兩辦法規(guī)定正本上墻）。人員幾次調(diào)整后，正本不就成了花臉嗎？變更時要被許可人主動送證上門還是監(jiān)管人員帶著印章一家家下去呢？怎么都是增加成本和“擾民”的行為。當(dāng)上證（上墻）之外的監(jiān)管人員前來檢查，萬一被許可人指著許可證說，“你們不寫得很明白嗎，這里不歸你管”，又將如何解釋？這簡直是自縛手腳。眼下兩辦法尚未開始實施，藥品生產(chǎn)許可證也效仿了。可以預(yù)見的是，許多最先上了證的監(jiān)管人員，幾年后仍然是他們的名字，但事實上早已物舊人非。很多事情不希望發(fā)生卻往往不幸被言中。高層聽不見基層的聲音，作為基層人員只得去適應(yīng)，在適應(yīng)中麻木。

    二、食品生產(chǎn)一企一證原則。

    生產(chǎn)管理辦法提出，同一個食品生產(chǎn)者從事食品生產(chǎn)活動，應(yīng)當(dāng)取得一個食品生產(chǎn)許可證。但是，食品生產(chǎn)分為30多個類別，根據(jù)該辦法規(guī)定，這些類別的許可管理權(quán)限分別屬于省、市、縣三級部門（由省級部門進(jìn)行權(quán)限劃分）。當(dāng)一個食品生產(chǎn)者同時申請多個類別、而這些類別的管理權(quán)限又分別歸屬不同級別的部門時，該向誰提出申請？三級部門同時批？機(jī)關(guān)署名和印章蓋誰的？按照《關(guān)于對取消和下放行政審批事項加強(qiáng)事中事后監(jiān)管意見》“誰審批、誰監(jiān)管”原則，許可證上的日常監(jiān)管人員寫誰？總不能都寫基層吧？個人愚鈍，這些疑惑還理不出思路，希望總局盡快解惑。

    三、注銷的強(qiáng)制申請規(guī)定。

    注銷手續(xù)是對原行政許可效力的終結(jié)和消亡，與準(zhǔn)予許可構(gòu)成一始一終的關(guān)系。按照行政許可理論，行政機(jī)關(guān)作出的注銷決定，可能是基于被許可人的申請，也可能基于法定情形依照職權(quán)作出。前者是被許可人主動意愿的表達(dá)，應(yīng)納入行政許可的范疇；后者可能與被許可人意愿相背離，一般更傾向于監(jiān)管范疇�！缎姓�許可法》第七十條規(guī)定的6種主要是指依職權(quán)注銷的情形：“有下列情形之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷手續(xù)：（一）行政許可有效期屆滿未延續(xù)的；（二）賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的；（三）法人或者其他組織依法終止的；（四）行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷的；（五）因不可抗力導(dǎo)致行政許可事項無法實施的；（六）法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)注銷行政許可的其他情形。”這里只討論第四種情形。

    什么情況下撤回行政許可？《行政許可法》第八條規(guī)定：“行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。”什么情況下撤銷行政許可？許可法第六十九條規(guī)定：“（一）行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（二）超越法定職權(quán)作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準(zhǔn)予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。”（還有一種撤銷的情形是被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，不在敘述之列）。吊銷許可證是《行政處罰法》規(guī)定的一個行政處罰種類，適用于被許可人取得行政許可后存在嚴(yán)重違法行為的情形。

    不論是撤回還是撤銷，被許可人沒有過錯，只是因為情勢所逼，出現(xiàn)了違背意愿的結(jié)果。因此許可法規(guī)定撤回、撤銷行政許可給被許可人造成財產(chǎn)損失或者合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償（賠償）。撤回、撤銷或者吊銷行政許可（證件）之后，都意味著原行政許可的消亡，許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)辦理行政許可（證件）注銷手續(xù)。這既是法律賦予的職權(quán)，也是許可機(jī)關(guān)的義務(wù)和職責(zé)，不管被許可人申不申請，都是必須履行的后續(xù)性行為�；蛘哒f，注銷是撤回、撤銷或者吊銷之后的必由選擇，不受被許可人申請或不申請影響。許可機(jī)關(guān)在作出撤回、撤銷或者吊銷決定時，甚至可以在同一文書中表達(dá)注銷的內(nèi)容。這是許可機(jī)關(guān)理應(yīng)的作為，許可法第七十條已講的非常明白。

    但是，兩辦法條文規(guī)定，被許可人終止食品生產(chǎn)經(jīng)營、食品生產(chǎn)經(jīng)營許可被撤回、撤銷或者食品生產(chǎn)經(jīng)營許可證被吊銷的，應(yīng)當(dāng)在30個工作日內(nèi)向原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門申請辦理注銷手續(xù)。行政許可遵照“不申不理”原則，也不主張通過行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制申請來實現(xiàn)（包括申請注銷）。注銷行為干嘛要違背被許可人的意愿呢？許可法不是賦予依職權(quán)注銷的路徑嗎？何必多此一舉！

    如果說因為考慮現(xiàn)實狀況，依法應(yīng)當(dāng)注銷而未注銷的市場主體太多（因為很難發(fā)現(xiàn)），此舉是為了鼓勵被許可人主動提出、有利于的凈化管理秩序的話，那相關(guān)條文最多只能是倡導(dǎo)性而絕非懲罰性地設(shè)定。要命的是，在法律責(zé)任章節(jié)中兩辦法規(guī)定，未按以上規(guī)定申請辦理注銷手續(xù)的，由原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，給予警告，并處2000元以下罰款。部分官方行為造成的后果（如撤回、撤銷行政許可），只字不提補(bǔ)償（賠償），竟還要被許可人擔(dān)責(zé)。將行政機(jī)關(guān)的主動作為轉(zhuǎn)化為消極等待，這仍然是不作為的表現(xiàn)。

    《行政處罰法》告訴我們，行政處罰不是目的，目的是糾正違法行為，達(dá)到教育公民、法人或者其他組織自覺守法的效果。暫且假設(shè)以上條款的設(shè)定是依法的、正能量的，那么被許可人接受處罰之后，還得老老實實地糾正他的違法行為（即提出注銷申請）。令人啼笑兼非的是，又設(shè)定了妥協(xié)性條款。兩辦法規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營者未按規(guī)定申請辦理注銷手續(xù)的，原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)依法辦理食品生產(chǎn)經(jīng)營許可注銷手續(xù)。本來可以一步到達(dá)的路徑，非要幾經(jīng)周折，是否多個懲罰性設(shè)定更能維護(hù)監(jiān)管部門的威嚴(yán)呢？我不知其所以然！

    四、新老辦法的效力問題。

    一個新職能部門能否廢止其他部門（原職能部門）制定的規(guī)章或者規(guī)范性文件？本人沒有深入的研究。今年6月25日發(fā)布的《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》第一百八十七條規(guī)定：“本規(guī)范自發(fā)布之日起施行，衛(wèi)生部2013年6月1日施行的《藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范》（中華人民共和國衛(wèi)生部令第90號）同時廢止。”《食品生產(chǎn)許可管理辦法》第八條也明確：“國家食品藥品監(jiān)督管理總局制定公布相關(guān)食品生產(chǎn)許可審查細(xì)則后，地方特色食品等食品生產(chǎn)許可審查細(xì)則自行廢止。”既然可以廢止衛(wèi)生部和質(zhì)檢部門原制定的規(guī)章、規(guī)范性文件，那么推理也可以廢止質(zhì)檢總局、工商總局原發(fā)布的《食品生產(chǎn)許可管理辦法》、《食品流通許可證管理辦法》兩個規(guī)章。但兩辦法找不到廢止的條文。