李江民
湖南出入境檢驗檢疫局永州辦事處
摘要：
關鍵詞：食品安全現(xiàn)代化法案 進出口食品檢驗監(jiān)管
一、前言
2013年1月，美國FDA發(fā)布了《現(xiàn)行良好操作規(guī)范和食品危害分析及基于風險的預防性控制措施》和《農(nóng)產(chǎn)品種植、收獲、包裝、儲存標準》兩項強制性配套行政法規(guī)（CFR）草案，這是美國《食品安全現(xiàn)代化法》（FSMA）2011年實施后，首次發(fā)布該法案的配套法規(guī)。其后，又緊接著發(fā)布了《國外供應商驗證計劃》、《第三方評審/認證機構認可計劃》等六個配套法規(guī)。內(nèi)容涉及農(nóng)產(chǎn)品安全、人類食品及動物食品企業(yè)的預防性控制要求、國外供應商驗證、認可第三方、防止蓄意摻雜等內(nèi)容。這些法規(guī)彼此關聯(lián)，搭建完成了美國未來食品監(jiān)管體系的整體框架，大幅提升了對進口食品的監(jiān)管能力，一方面對全球輸美食品企業(yè)提出了新的挑戰(zhàn)和更高要求，另一方面也為各國政府完善進口食品監(jiān)管工作開辟了新思路。特別是對檢驗檢疫部門做好新時期的進出口食品檢驗監(jiān)管工作有很好的借鑒意義。
二、《食品安全現(xiàn)代化法案》框架下的食品安全監(jiān)管體系
FSMA立法內(nèi)容包括四個方面：一是預防控制，即通過制定食品安全標準、完善食品安全保障措施，特別提出制定預防“故意污染”的食品安全標準，來實現(xiàn)“未雨綢繆、防患未然”的食品安全目標；二是主動出擊，即通過加強檢查、監(jiān)管頻率、措施，來提高生產(chǎn)食品的規(guī)范性、安全性，必要情況下，對高風險食品、問題食品可以采取強制召回、檢查食品安全記錄、行政扣留、暫停注冊、擴大產(chǎn)品追溯、第三方實驗室測試等措施，確保食品安全；三是加強進口食品安全管理，即通過進口商問責制、第三方對國外食品設施等效性確認、進口高風險產(chǎn)品認證、合格進口商自愿項目等措施，使進口食品達到美國食品安全標準要求；四是加強各方合作，即一方面加強美國國內(nèi)各部門之間的食品安全合作、信息交流，另一方面加強與國外政府食品機構之間的食品合作、信息交流方式，最終實現(xiàn)美國食品安全保障根本目的。�？偟膩碚f，FSMA是美國70多年以來首次對《食品藥品化妝品法》進行的一次徹底修改和完善。
三、對中國進出口食品檢驗監(jiān)管工作的啟示
美國《食品安全現(xiàn)代化法案》法案的核心宗旨是強調(diào)食品安全應以預防為主。該法案擴大了美國食品和藥物管理局(FDA)的監(jiān)管權力和職責。并要求食品企業(yè)承擔更多責任。具體表現(xiàn)在：一是FDA首次擁有強制召回權�？梢灾苯酉铝钫倩囟鵁o需要求生產(chǎn)廠家自愿召回；二是強化對食品生產(chǎn)者的監(jiān)管，FDA有權檢查食品加工設施，當國外企業(yè)或政府拒絕檢查時，可禁止批準其食品的進口：三是對進口食品加監(jiān)管，輸美食品企業(yè)需要事先向FDA備案；四是食品供應鏈每個環(huán)節(jié)的所有人都必須承擔責任。通過學習美國《食品安全現(xiàn)代化法案》框架下的食品安全監(jiān)管體系對中國進出口食品檢驗監(jiān)管工作有以下啟示：
1. 由具體產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管轉變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)的監(jiān)管產(chǎn)業(yè)的安全遠比單個企業(yè)的安全重要。
如果將過多的眼光和精力關注于個體企業(yè)，就會忽視整個產(chǎn)業(yè)的風險。關注產(chǎn)業(yè)的安全健康，就必須在推動地方政府負總責、企業(yè)樹立第一責任人方面做文章。監(jiān)管部門應該當好參謀，用好監(jiān)管手段，主要著力防止在監(jiān)管范圍內(nèi)出現(xiàn)如下幾種情況。
1.1. 人為蓄意因素可能性增大
輸日“毒餃子”事件給我們敲響了食品安全的另外一個警鐘——人為因素。這種因素帶給食品安全的潛在影響既復雜，又難以防范，也是監(jiān)管者最應花費精力的地方。長期以來，食品行業(yè)對傳統(tǒng)的農(nóng)藥殘留、微生物、重金屬、添加劑等對食品的污染投入了大量的人力和物力成本，在某些方面取得了一定的效果，這些問題的根本解決雖然很難，但規(guī)范起來相對容易。但人為蓄意因素對食品的影響卻是長期的、綜合性的、毀滅性的。由此可見，美國的現(xiàn)代化法案是極具科學和遠見的法案。
1.2. 行業(yè)潛規(guī)則流行
行業(yè)潛規(guī)則是指表面上不能明文公布，暗地里卻形成了心照不宣的一種約定俗成的行業(yè)內(nèi)部潛在規(guī)則。主要有4個特點，包括規(guī)避法律責任、打法律“擦邊球”、影響公平公正、違背等價交換原則等。
近年來的“三鹿奶粉”事件、“蘇丹紅”事件、“地溝油”問題、皮革“蛋白粉”問題以及“雙匯瘦肉精”事件，無不是潛規(guī)則橫行的必然結果。
要防止出現(xiàn)行業(yè)潛規(guī)則。首要是必須建立行業(yè)性的專家隊伍，提前發(fā)現(xiàn)行業(yè)潛規(guī)則，提高發(fā)現(xiàn)率，避免出現(xiàn)亡羊補牢的情形。其次必須將人設定在最壞的可能性上才有可能構建出最有效的規(guī)則。再次要加大公開透明度，減少規(guī)則的隨意性，以“法治”代替“人治”。最后要健全對違規(guī)者的監(jiān)督機制和查處機制。對違法企業(yè)要全面整治，增加其違法成本。
2. 進一步強化檢驗檢疫部門自身的職能
美國食品安全法強化了FDA的職能，使其在食品監(jiān)管方面更加有力。檢驗檢疫部門作為執(zhí)法者，應從以下幾方面著手，強化自身的職能。
2.1. 尋求與地方經(jīng)濟發(fā)展的共振點。
營造良好的執(zhí)法環(huán)境檢驗檢疫部門作為地方重要的涉外經(jīng)濟管理部門之一。只有找到與地方經(jīng)濟發(fā)展的共振點才能有所作為，取得地方政府的誠心支持，從而為執(zhí)法營造良好的外部環(huán)境。在共振點中找到服務企業(yè)的有效手段，助推企業(yè)做大做強，才能為執(zhí)法營造良好的內(nèi)部環(huán)境。檢驗檢疫只有更多地融人地方經(jīng)濟的發(fā)展，在促進地方經(jīng)濟發(fā)展中做出自己獨特的貢獻，才能展示真作為，從而增強自身的履職能力。
2.2. 制定合理的監(jiān)管政策及安全監(jiān)管績效評估機制。
監(jiān)管政策要集科學性和民主性于一體，同時要具備連續(xù)性和穩(wěn)定性。尤其要考慮人員實際監(jiān)管能力。監(jiān)管手段要多樣化，尤其要積極采用更加現(xiàn)代化的設備和設施。政策要強化企業(yè)的誠信管理，強化對食品企業(yè)的退出機制。在這方面要加強科學的周期管理，在執(zhí)行力上要加大舉措。檢驗檢疫部門應定期公布企業(yè)的質(zhì)量誠信狀況，公開企業(yè)的動態(tài)管理，樹立檢驗檢疫部門的權威。
要制定科學、合理、可行的食品安全監(jiān)管績效評估機制，使其具有持續(xù)性、完備性和可測性，以推動食品監(jiān)管水平的提升。在目前的指標中，食品質(zhì)量抽檢合格率、中毒死亡人數(shù)、出口食品國內(nèi)外通報比例、食品企業(yè)HACCP認證率、監(jiān)管人員專業(yè)素質(zhì)、食品違法案件的執(zhí)法力度等在食品安全監(jiān)管績效評估中都是重要的指標。
3. 打擊企業(yè)蓄意的違法行為
企業(yè)的蓄意違法行為主要表現(xiàn)在弄虛作假、明知故犯、違背公平正義等。這些蓄意行為有些構成行業(yè)潛規(guī)則，有些屬于企業(yè)惟利是圖，缺乏社會誠信。在監(jiān)管企業(yè)中，要對企業(yè)的蓄意違法行為毫不留情，使其付出高額的違法成本。食品行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條長、時間跨度大、從業(yè)主體多、安全因素復雜，因此監(jiān)管難度很大。我們一方面要與其他政府部門劃清監(jiān)管界限，完成職責所賦予的監(jiān)管使命，更重要的是要與其他政府部門一起形成監(jiān)管合力，尤其在信息共享方面加強合作，共同打擊企業(yè)蓄意的違法行。
4. 強化突發(fā)事件應急處理機制
出口食品一旦發(fā)生質(zhì)量問題，其影響是難以估量的。因此開展食品安全危害評估研究及風險檢測，盡最大努力做到食品安全危害早發(fā)現(xiàn)、早預警、早控制，最大限度地降低不合格食品可能帶來的危害是食品安全監(jiān)管理念的重要轉變，它作為一種事前控制手段，應該得到足夠的重視和推動。我們要定期對食品安全項目進行篩查分析與信息收集，建立長期安全風險檔案，開展檢測技術研究，加強安全應對技術儲備以應對日益增多的來自各方面安全因素的威脅。
另外，要強化對發(fā)生危機后的處理。一旦發(fā)生突發(fā)食品安全事件，第一時間接觸者能知道向誰報告。首先是調(diào)查質(zhì)量問題，同時要采取整改措施及時消除影響，把問題消滅在萌芽狀態(tài)，把影響控制在最小范圍，把損失減少到最低程度。確保出口食品的聲譽。同時建立健全新聞發(fā)言人制度。及時發(fā)布相關信息。加強對媒體的引導。注意嚴格把握“個案”界限。要客觀、準確，不能夸大其詞，以免對整個行業(yè)造成影響。
5. 注重公共平臺建設
檢驗檢疫部門的公共平臺主要包括政策信息化平臺、國外信息反饋平臺、應對技術壁壘平臺、通關服務平臺、檢測平臺等。要搭建好每個平臺。使企業(yè)在出口環(huán)節(jié)享受高質(zhì)量的公共服務。
6. 加強檢驗檢疫人員專業(yè)素質(zhì)培養(yǎng)
推動行業(yè)的規(guī)范、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要有全局的眼光，對檢驗檢疫人員提出更高的要求。這需要監(jiān)管人員有良好的專業(yè)素養(yǎng)，所以監(jiān)管人員要接受持續(xù)的培訓。同時也要對食品監(jiān)管人員數(shù)量與出口食品量的合理比例提前做好規(guī)劃，使之能適應監(jiān)管的需要。
7. 督促企業(yè)質(zhì)量意識的提高
檢驗檢疫人員應強化判定者的角色，減少所謂“幫扶者”的角色。從歷史經(jīng)驗看，這種幫扶不僅效果不佳。而且持續(xù)時間短暫。應將企業(yè)質(zhì)量問題推向市場，引入專業(yè)機構助其整改從而助推企業(yè)質(zhì)量體系的提高。同時在全社會大力宣揚企業(yè)主體責任，使企業(yè)真正樹立對社會和客戶的責任感。重視企業(yè)主題責任，提高質(zhì)量安全意識。